„Schulautonomie“ ist einer der zentralen Begriffe in der derzeitigen Schulpolitik. Schulautonomie – was ist gemeint? – Entscheidungsrechte und -kompetenzen werden von einer administrativen Ebene auf die Ebene der Einzelschule übertragen.
Seit wann gibt es diesen Ansatz?
Dass Schulen im Alltag viele kleine und große Entscheidungen alleine treffen, ist offensichtlich. Gleichwohl gibt es eine Entwicklung, in der versucht wird, Schulen mit noch weitreichenderen Entscheidungsrechten als bisher auszustatten.
Auf drei bemerkenswerte Meilensteine im deutschsprachigen Raum will ich kurz eingehen:
Bereits 1954 erschien der Aufsatz „Die verwaltete Schule“ (PDF) von Hellmut Becker, der später die Bildungsreformen der Bundesrepublik prägt und erster Direktor des Max-Planck-Instituts für Bildungsforschung wird. Er ist überzeugt, dass das Wesen von Erziehung und Schule Autonomie verlange. (Hier ein Artikel in der FAZ über Hellmut Becker und seinen Bezug zur Odenwald-Schule.)
1973 legte der deutsche Bildungsrat eine Empfehlung „Verstärkte Selbständigkeit der Schule und Partizipation von Lehrern, Eltern und Schülern“ vor. (hochkarätig besetzt u.a. mit Lord Dahrendorf, Hellmut Becker oder dem Kieler Historiker Erdmann) Diese Veröffentlichung traf auf große Bedenken bei Politik und Verwaltung und schwächte die Reputation des Bildungsrats beträchtlich.
1995 gab es die Denkschrift der Bildungskommission NRW, die eine Autonomiediskussion hierzulande wieder im Gang setzte. Seit Mitte der 90ern gibt es eine verstärkte Diskussion im Rahmen einer Verwaltungsreform, die das Verhältnis von Administration, Schulaufsicht, Schulträgern und Schule neu aufsetzt (vgl. auch New Public Government) und den bildungspolitischen Dialog bestimmt.
Ist der Begriff „Schulautonomie“ eigentlich korrekt?
Im Grundgesetz gibt es eine fest verankerte Verantwortung des Staates für das Schulwesen.
(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.
§ 7 Grundgesetz
Es wird also immer (modulo Grundgesetzänderung…) konkrete Vorgaben und Steuerungen des Staates geben, die schulisches Handeln bestimmen. Das Bundesverfassungsgericht definiert in einem Grundsatzurteil:
Die Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG umfasst die Befugnisse des Staates zur Planung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulwesen zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet. Die organisatorische Gliederung der Schule und die strukturellen Festlegungen des Ausbildungssystems, das inhaltliche und didaktische Programm der Lernvorgänge und das Setzen der Lernziele sowie die Entscheidungen darüber, ob und wieweit diese Ziele von dem Schüler erreicht worden sind, gehören zu dem staatlichen Gestaltungsbereich.“ (Entscheidung des BVerfGE 59, 360)
Hermann Avenarius schlägt daher den Begriff „schulische Selbstverwaltung“ vor, weil er weniger die vollständige Autonomie der Einzelschule suggeriert. Faktisch ist also eher von einer „relativen Autonomie“ bzw. „Teilautonomie“ auszugehen, d.h. ohne eine Loslösung der Einzelschulen aus Politik und Verwaltung.
Kurz&gut: Autonomiepolitik zielt die Veränderung/Optimierung existierender Regelungsstrukturen. Somit wird weder die staatliche Gesamtverantwortung noch die Einbettung der Einzelschule in eine formale Verwaltungshierarchie aufgegeben. Das ist somit Grundkonstante im folgenden Diskurs.
Teil-Autonomie – in welchen Bereichen also?
Schulautonomie ist keine Ein-Thema-Politik, sondern zumeist ein komplexes Programm von unterschiedlichen Maßnahmen.
Derzeit lässt sich die Übertragung von Entscheidungsrechten in folgenden Domänen beobachten:
- – finanzielle Autonomie: z.B. „Geld statt Stellen“
- – Personalautonomie: z.B. eigenständige Personalauswahl
- – organisatorische Autonomie: z.B. Kooperation mit außerschulischen Partnern
- – pädagogische Autonomie: z.B. Epochenunterricht
Warum eigentlich – welches Wirkmodell steckt dahinter?
Prinzipiell finden sich in den Argumentationen drei sehr unterschiedliche Modelle:
(a) Optimierungsmodell:
Die Dezentralisierung von Ressourcen und Aufgaben führt dazu, dass vor Ort noch mehr Verantwortung übernommen wird und zu einer Verbesserung der Bildungsqualität führt: sowohl ergebnisbezogen als auch monetär.
(b) Partizipationsmodell
Bessere Lösungen werden erzielt, wenn nicht „von oben herab“ entschieden wird, sondern lokale Akteure mitwirkend eingebunden werden. Demokratisierung ist hier pädagogisches Programm und nicht nur Mittel der Reform, sondern auch Zweck.
(c) Wettbewerbsmodell
Einzelschulen werden mit mehr Gestaltungsmöglichkeiten ausgestattet und nutzen ihre Unabhängigkeit, um sich zu differenzieren und miteinander in Wettbewerb zu treten. Dies stärkt Qualität, Innovationskraft und Effizienz.
16x Autonomie
Einen guten Überblick über die Bestrebungen der Bundesländer gibt das Expertengutachten 2010 des Aktionsrat-Bildung. http://www.aktionsrat-bildung.de/
Es zeigt sich, dass alle Länder bestrebt sind, das Verhältnis von „Regulierung und Eigenverantwortung“ (so der Titel des Gutachtens) neu auszuloten.
Was ist das Pendant?
Auf der anderen Seite steht eine Rechenschaftspflicht, die in der Literatur häufig mit „Accountability“ bezeichnet wird.
Seit dem PISA-Schock 2001ff. ergänzte man Autonomiereformen zugleich durch Accountability-Ansätze. D.h. zentrale Zielvorgaben, Ergebnismessung und Evaluation beanspruchen neue Steuerungsmöglichkeiten in Richtung einer verbesserten Leistungsfähigkeit des Schulsystems. Also mehr Eigenständigkeit auf der einen Seite, weniger Detail- und Inputsteuerung – aber deutliche Rechenschaftslegung auf der anderen.
Parallel zur Stärkung der schulischen Eigenverantwortung sind also (Re-)Zentralisierungsprozesse zu verzeichnen, v.a. in den Bereichen Zielformulierung (Bildungsstandards, Qualitätsrahmen) und Ergebniskontrolle (Zentrale Abschlüsse).
„Schulautonomie“ – eingeordnet in ein Gesamtkonzept
Das Verhältnis von Autonomie- und Accountability-Politik wird in der Forschung nach wie vor kontrovers diskutiert, in der aktuellen Bildungspolitik erscheinen beide Aspekte gegenwärtig als „siamesische Zwillinge“ (Altrichter/Rürup in Maag-Merki: „Neue Steuerung im Schulwesen“)
Damit ist „Schulautonomie“ kein eigenständiges Konzept mehr, sondern zu einem Teilprogramm in einem umfassenderen neuen Steuerungsmodell des Schulwesens umgewidmet worden.